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政府支持农民合作社参与产业扶贫，是在对产业环境、政策环境、农民合作社的优势和需求等因素综合判断基础上的理性选择。政府投入扶贫资金能够促进农民合作社发展壮大，让贫困户依托农民合作社增收进而脱贫。但是，政府对农民合作社的不恰当干预会产生一些问题，而解决这些问题，迫切需要建立农民合作社参与产业扶贫的长效机制，提升农民合作社的服务能力和水平，改善政府扶持农民合作社的方式，调动贫困户参与农民合作社的积极性。
（本文刊于《中国社会科学院研究生院学报》年第5期）
作者简介
王军：北京商业管理干部学院副研究员
曹斌：中国社会科学院农村发展研究所副研究员
正·文
一、引言及文献综述改革开放以来，中国政府投入了大量人力、物力和财力，推动贫困地区农村加快发展，帮助贫困人口脱贫致富，全国农村减贫工作取得了巨大成效。按照年农村贫困标准，中国农村贫困人口从年的万人下降到年的万人，贫困发生率从97.5%下降到3.1%。党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。到年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，是党中央作出的庄严承诺，是必须完成的硬任务。在脱贫攻坚中，农民合作社（以下简称“合作社”）被寄予了厚望，通过在贫困地区开发“一乡一业”或“一村一品”，带动贫困户发展产业、参与市场竞争，最终帮助贫困户实现脱贫。
现有研究普遍认为合作社天然地具有益贫功能，是参与产业扶贫的有效载体。吴彬等提出，合作社运动最初源自一些思想家、社会活动家的倡导和推动，其初衷和旨趣从根本上说是益贫的。合作社是“民办、民管、民受益”的组织，是弱者保护自身利益的重要武器，弱势群体可以通过合作社改善其相对弱势的地位，这就决定了合作社在反贫困方面能够发挥龙头企业难以企及的作用。因此，合作社一直被视为由贫困群体通过自助和互助而实现益贫、减贫和脱贫的理想载体，也被认为是外源主体实现益贫、减贫和脱贫的主要途径。赵晓峰等提出，合作社基于熟人社会的组织逻辑和运行逻辑，可以解决“扶持谁”的问题；通过承接国家扶贫资源，发展产业项目，开展技术培训、金融合作等，来解决“谁来扶”的难题；通过发展特色产业、增加资产收益、发展信用合作、推广农业科技等方式，来解决“怎么扶”的问题。合作社能有效衔接贫困户的利益诉求与外部的资源注入，突破贫困地区农业产业的束缚，实现“让人有‘事’做”，提升贫困户自我管理水平、自我发展和参与农业现代化建设的能力。还有大量研究从实践效果上证实了合作社具有发展农村经济、促进农民增收的作用，可以帮助贫困人口发展特色产业、提高科技使用效率、增加市场进入机会、实现价格改进，让贫困户通过劳动参与、入股或流转农地等方式增加收入，从而实现脱贫的目标。
虽然理论和实践都显示合作社具有益贫功能，但这并不意味着合作社必然要承担扶贫责任。因为扶贫主要是针对贫困户采取有意识的行动提高其收入水平，以达到脱贫的目的，即在主观上存在着使贫困户提高收入的动机，与徐旭初提出的“主观益贫”概念相似。而益贫的概念更加宽泛，既包括主观上针对贫困户采取的减贫行动使其收入增加，也包括非主观意愿的行动带来的贫困户收入增加。合作社如果在脱贫攻坚过程中承担产业扶贫的责任，就必须瞄准贫困户采取有针对性的举措。那么，在不借助外部力量的情况下，合作社能否承担起这一责任？从实际情况来看，一方面，我国合作社普遍是“强者牵头，弱者参与”，要想在市场竞争中站稳脚跟，需要发挥带头人的引领作用。并且，生活在贫困线以下的农户因缺乏人力资源和社会资本，若不依赖强者带动，很难组建成一个富有生命力的合作社，更不必说摆脱贫困了。然而，“强者牵头”的结果往往是强者借助合作社实现个人经济利益最大化，合作社的利益分配主要集中在掌握稀缺资源的少数核心成员之间，甚至会出现强者侵占弱小农户利益、“大农吃小农”的现象。虽然贫困户可以在合作社中获得价格改进收益，但这并不是合作社扶贫的结果。另一方面，贫困户由于资源禀赋先天不足、风险抵御能力和利他条件差，往往会成为合作社排斥的对象。在现实中，也确实发现一些合作社通过设置门槛，使得一些贫困户因达不到入社条件而无法加入。因此，在不借助外部力量的情况下，合作社缺乏主观带动贫困户增收的动力和能力，若要担负起扶贫重任，必须借助政府的力量。本文致力于厘清政府支持合作社参与产业扶贫的逻辑，分析政府支持合作社参与产业扶贫的主要方式、成效和存在的问题，并针对这些问题提出政策建议。
二、政府支持合作社参与产业扶贫的逻辑政府支持合作社参与产业扶贫，是在对产业和政策环境、合作社的优势和需求等因素综合判断的基础上作出的理性选择。
(一）国家政策鼓励合作社参与产业扶贫合作社作为政府与农民之间有机衔接的载体，可以与精准扶贫形成协同发展机制，有效解决“扶持谁”、“谁来扶”和“怎么扶”的问题。换言之，合作社在提高农民收入方面的作用与政府脱贫攻坚任务是契合的。因此，在实践中具有明显益贫性的合作社更易获得政策支持。为了打赢脱贫攻坚战，党中央高度重视发挥合作社的作用，在合作社产业升级与链条延伸、新产业新业态开发以及人才引进等方面提供支持，为有效发挥合作社带动贫困户脱贫致富提供了有利的政策环境。年出台的《中国农村扶贫开发纲要（—年）》明确提出，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步强调，要“加强贫困地区农民合作社和龙头企业培育，发挥其对贫困人口的组织和带动作用，强化其与贫困户的利益联结机制。”—些地方，如甘肃省，要求把发展合作社作为精准扶贫的一项重要任务，到户产业扶持资金原则上一半入股到与贫困户发展产业密切关联、带贫效果好的龙头企业或合作社。
(二）合作社是政府实现产业扶贫的有效载体政府落实扶贫资金的途径有很多，在开展产业扶贫时倾向于依托经济组织，把农业企业、农村集体经济组织、合作社等当作产业扶贫的载体。但是，农业企业以利润最大化为根本目的，多是为了获得政策优惠和资金支持，与贫困户难以形成紧密的利益联结机制，更不会让贫困户以股东的身份参与企业经营管理。一些招商进来的企业由于对当地产业不熟悉而面临较大经营风险，可能存在着将资金挪作他用甚至“跑路”的风险。从农村集体经济组织发展状况来看，我国贫困地区农村集体经济组织比较薄弱，在带动贫困户脱贫方面的作用有限。年《中国农村经营管理统计年报》显示，全国40%左右的村成立了农村集体经济组织，当年无经营收益的村有26.17万个，占总数的46.5%；经营收益在10万元以下的村有20.26万个，占比为36.0%。除了大量的“薄弱村”和“空壳村”外，我国许多地方农村集体经济组织产权制度改革尚未完成，农村集体经济组织产权不清晰，如果把扶贫资金投放到农村集体经济组织，难以真正发挥扶贫资金的作用。从我国合作社发展状况来看，截至年6月末，全国依法登记的合作社达到.2万家，实有入社农户突破1亿户，约占全国农户总数的48.3%。其中，约10%的国家示范社位于个国家级贫困县中，带动成员22.8万户，户均收入比非成员农户高出20%。全国供销系统在国家级贫困县领办合作社4.7万个，吸引入社农户.6万户，其中建档立卡贫困户7.9万户。相较于农业企业和农村集体经济组织，合作社是农业领域普及面最广的经济组织，也是带动贫困户参与现代农业生产的有效载体，顺其自然地进入各级政府的视野，成为实现政府扶贫任务的有力抓手。
(三）合作社是落实扶贫资金的有效载体政府在支持合作社发展方面进行了大量探索，为合作社承接扶贫资金提供了实践基础。年中央一号文件提出，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。财政部于年启动了“中央财政农民专业合作组织发展资金”项目，当年农民专业合作组织的专项资金规模达万元。近年来，中央和地方财政支持合作社发展的资金额不断增加。在政府扶持资金的带动下，许多合作社促农增收的效果已经显现，因此政府有理由将扶贫资金投入到合作社。另外，由于合作社是土生土长的经济组织，政府将扶贫资金投入到合作社后，能够通过有效的监管措施防止合作社套取资金“跑路”。基层的一些扶贫干部表示，目前扶贫资金很多，落实不下去要被问责，落实下去出问题或起不到作用仍然要被问责，而将扶贫资金给合作社是风险最小的方式。此外，政府将扶贫资金投入到合作社可以有效解决“扶持谁”的问题。笔者在河南省Y县调研时，当地政府部门有同志表示，通过编织由所有贫困户加入合作社的“筐”，将扶贫资金放到“筐”中，就能够实现扶贫的精准性。因此，当地在年利用两个月的时间，在全县成立了家“精准扶贫农民专业合作社”以承接扶贫资源。
(四）合作社对扶贫资金有内在的需求合作社愿意承接扶贫资源并承担扶贫责任是政府支持合作社参与产业扶贫的前提。作为市场经济条件下弱势群体的联合性组织，合作社完全凭借自身的力量直接进入市场竞争面临困难，在缺乏扶持的情况下难以在市场竞争中脱颖而出。由于财政扶持资金多数采取直接无偿补助和补贴的方式，对于合作社而言，获取财政扶持资金的成本很低。因此，合作社普遍具有获得政府资金支持的强烈愿望。随着各级政府统筹涉农资金用于脱贫攻坚，许多合作社把目光转向了申请与扶贫相关的项目以获得资金支持。需要说明的是，由于政府将扶贫资金投入到合作社的同时会赋予其承担扶贫的任务，合作社通常会权衡带动贫困户脱贫任务与获得财政扶持资金之间的成本收益，如果带动脱贫任务的成本小于可以获得政府的贴息、贷款、补贴或者被评为示范社等收益时，合作社会积极争取扶贫资金支持。如湖北省X县某茶叶合作社，有些贫困户成员的产品优质率低，难以达到合作社的收购要求，但合作社为获得政府扶持而按照政府的要求与贫困户建立了茶叶收购关系，按约定保护价收购贫困户的茶叶。不过，一旦政府的扶持没有到位或停止，许多合作社可能会马上撤出扶贫领域。如西藏自治区L市某旅游合作社向政府申请扶贫资金，与政府签订了带动其他村15户贫困户的协议，但因扶贫资金迟迟没有到位，合作社并未开展任何帮扶行动。
三、政府支持合作社参与产业扶贫的方式和成效(一）政府支持合作社参与产业扶贫的方式1.财政资金量化到贫困户后入股到合作社
《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，使贫困户有机会获得财政资金入股收益；同时还明确，资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。因此，各地政府积极推广将扶贫资金量化到贫困户后入股到合作社的做法，将扶贫资金投入到合作社并计入成员账户充当贫困户的入社股金，实现了资金变股金、农民变股东。一些地方探索贫困户与村委会签订股份托管协议，由村委会代贫困户行使股东权利。虽然行使权利的主体不同，但扶贫资金投入到合作社后，均由合作社统一管理并承担保值增值的责任。为将扶贫专项资金监管到位，政府通常与合作社签订协议，由政府相关部门监督合作社履行相应的权利义务，并调解合作社在履行权利义务过程中产生的矛盾纠纷。为保障贫困户能够获得持续收益，一些地方政府建立了扶贫资金风险防范机制，明确贫困户可以不参与经营主体的生产经营活动、不承担市场风险，负盈不负亏，享有固定保底分红权利。
2.财政资金撬动金融资本投入到合作社
政府利用扶贫资金设立风险补偿金或担保基金，为合作社到金融机构融资提供担保，与政府开展合作的金融机构给予贫困户或合作社多倍于基金额度的贷款授信，通常杠杆比例在1:5至1:1.2之间。如果贷款出现违约，政府会按照与金融机构前期约定的分摊比例承担贷款本息。一些地方政府开展贫困户授信并实施贷款贴息政策，由贫困户向金融机构申请贷款，贫困户获得贷款后交给合作社使用，由合作社向贫困户支付固定报酬并向金融机构偿还本金。
3.财政资金以项目的方式投入到合作社
对贫困户有带动作用的合作社可以按项目的方式向涉农部门申请财政资金支持，政府审核通过后，通常采取先建后补、以奖代补、财政贴息等方式投入到合作社。合作社获得财政补助资金后，用于生产经营中如信息服务、培训、农产品质量标准与认证、市场营销与技术推广等方面的开支，形成的固定资产、农业资产、无形资产，根据法律和财务会计制度规定平均量化到成员账户上。
(二）政府支持合作社参与产业扶贫的成效1.拓展了合作社的服务功能，让贫困户获得低成本的农业服务
合作社获得扶贫资金后，可以通过购置大型农业机器设备，围绕农业生产提供统一供应、统一技术、统一收购、统一加工等规模化服务，降低贫困户生产经营成本。如重庆市C县某食用菌生产合作社，利用万元扶贫资金和万元企业自有资金建起了香菇菌棒生产工厂，统一购入木屑、麸皮、石灰等生产资料，统一搅拌、灭菌、植菌、培养菌棒，为贫困户统一提供菌棒，生产出来的香菇由合作社按合同价收购，既降低了贫困户进入新产业的门槛，又能够帮助贫困户将农产品顺畅销售，增加了贫困户生产经营收入。
2.延长了合作社的产业链条，让贫困户获得产品加工增值收益
合作社利用扶贫资金发展农产品加工业，延伸产业链，将贫困户生产的初级产品转化为加工品，实现了产品增值，同时也为农产品销售提供了稳定的渠道。如新疆维吾尔自治区Y县某核桃加工合作社在政府产业扶贫专项资金支持下，投资万元购置核桃脱青皮、清洗、破壳、分拣输送、风选、分级、烘干等全套设备和晾晒场地，每天可处理青皮核桃60吨以上，在短暂的青皮核桃采收期内及时将贫困户采收的青皮核桃加工成干核桃或者核桃仁，加工后的核桃商品化率和销售价格明显提升。年，贫困户户均增收元以上。
3.推动合作社实施股金分红，让贫困户获得资本收益
由于扶贫资金注入合作社后形成的资金会量化为入社贫困户的股金，转换成贫困户持有的股权，合作社须按章程约定支付贫困户红利；同时，合作社与政府签订的协议也通常明确入社股金享有一定比例的分红权，保证贫困户可以从合作社盈余中获得稳定的分红。如河南省Y县某精准扶贫合作社在驻村第一书记的带领下，由本村长期从事木耳原料供应的能人牵头，从徐州引进木耳种植技术人员，利用扶贫资金40多万元流转了12亩农地，建起4座木耳种植大棚，种植22万袋木耳。年10月，贫困户已从合作社获得分红元/户/将土地流转给合作社还可获得元/亩的租金收入。
4.促进合作社产业结构调整，带动贫困户发展高附加值产业
一些合作社获得政府产业扶贫资金后，结合现有的劳动和土地资源，积极发展适合当地资源禀赋的特色产业。加入合作社的贫困户按照合作社的要求种植经济作物或开展特产养殖，通过合作社将产品以较高的价格销售出去，从而能够提高家庭经营性收入。如河南省Y县某精准扶贫种植养殖专业合作社37户贫困户成员，以县财政产业扶贫资金0-元/户入股合作社，在驻村工作队的帮扶下发展优质梨和花生种植项目。合作社通过统一采购种苗、统一供应农资、统一技术指导等服务，帮助贫困户从无到有培育起特色果园。年，梨园面积达亩、花生种植面积达亩，贫困户每亩实现纯收入近元。
四、政府支持合作社参与产业扶贫存在的问题和相关建议(一）存在的问题政府通过支持合作社参与产业扶贫能够帮助贫困户增收，但如果政府对合作社进行不恰当干预，则会对合作社发展产生一些负面影响。
1.引发新一轮“空壳社”的风险
政府作为外部推动力，同时要扮演服务者、协调者、监督者等多重角色，为合作社独立、自主发展搭建公共服务平台，营造良好的市场竞争环境。但在产业扶贫中，不少地方政府意识到合作社的重要作用，在支持合作社时急功近利，不从当地的实际情况出发，而是使用行政手段发动或通过下指标的方式，要求贫困村甚至是村村都要建立合作社开展产业扶贫。合作社的建立比较容易，在工商部门登记注册即可，但要获得持久旺盛的生命力，必须有能人的带动并培育起能够产生效益的产业，且产业的发展必须遵从市场经济规律。因此，政府以行政动员的方式建立起来的合作社只能解决“有没有”的问题，而解决不了“发展好不好”的问题，最终会导致大量发展不好的合作社沦为“空壳社”，要么新建的合作社成为“空壳”，要么原有的合作社被新建合作社代替而成为“空壳”。如重庆市C县年1月至9月新增45家合作社，大部分合作社并没有开展经营；河南省Y县某精准扶贫合作社成立后，原有的合作社业务全部转入到新成立的精准扶贫合作社中，原有的合作社不再经营而最终成为“空壳社”。
2.加剧合作社的异化
政府在合作社发展中可以提供必要的支持以帮助合作社更快更规范地发展，但这并不意味着政府可以直接将自己的意愿转嫁到合作社的身上。在支持合作社参与产业扶贫过程中，政府更多中科白癜风新春喜相迎长沙白癜风专科医院
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